Lettera aperta su Tuvixeddu
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Lettera aperta per la revoca della Delibera n. 1 dell’11 gennaio 2012 della Giunta di Cagliari su Tuvixeddu:
Al Ministro per i Beni le Attività Culturali Dott. Lorenzo Ornaghi Al Sig. Direttore Generale per il paesaggio, le belle arti, l'architettura e l'arte contemporanee Al Presidente della Giunta Regionale, On. Ugo Cappellacci alla Direzione Regionale dei Beni Culturali e Paesaggistici, dott.ssa Maria Assunta Lorrai al Soprintendente ai Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici, Artistici ed Etnoantropologici di Cagliari e Oristano dott. Ing. Gabriele Tola al Soprintendente ai Beni Archeologici per le province di Cagliari e Oristano dott. Marco Minoja all’Assessore agli Enti Locali, Finanze ed Urbanistica, dott. Nicola Rassu al Sindaco del Comune di Cagliari Sig. Massimo Zedda All’Assessore all’Urbanistica, Ambiente, Verde Pubblico Sig. Paolo Frau Cultura, Attività Culturali, Spettacolo, Sport, Pubblica Istruzione Dott.ssa Enrica Puggioni
Oggetto: illegittimità della delibera della giunta comunale n. 1 dell’11 gennaio 2012 disponenti le linee d’indirizzo per l’attività prevista dall’art. 49, II comma, delle norme tecniche di attuazione del piano paesaggistico regionale.
Premesso che con il Piano Paesaggistico Regionale i colli di Tuvixeddu-Tuvumannu sono stati inseriti all’interno della perimetrazione dell’area “caratterizzata da preesistenze con valenza storico culturale” (Tavola 557 III allegata alla deliberazione della Giunta regionale n. 367 del 2006), individuata come bene paesaggistico ai sensi degli articoli 47, comma 2 lett. c) e 48, comma 1, delle NTA, con conseguente sottoposizione alle prescrizioni dell’art. 49, comma 1, “fino all’adeguamento del piano urbanistico al PPR”; premesso, altresì, che il vincolo in questione - annullato dalla sentenza del Tar Sardegna n. 241 del 2007 - è stato recentemente riconfermato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 1366 del 3 marzo 2011, che ne ha dichiarato la legittimità ritenendo 2 applicabile anche il comma 2 dell’art. 49, secondo il quale, a seguito di un’intesa tra Comune, Regione e MIBAC, tramite il piano urbanistico, dovrà essere individuata una zona di tutela integrale - dove non è consentito alcun intervento di modificazione dello stato dei luoghi - e una zona di tutela condizionata, Italia Nostra osserva quanto segue.
Rilevato che il Piano paesaggistico regionale ha delimitato un’ampia zona pari a 120 ettari - coincidente con quella perimetrata dal vincolo apposto nel 1997 - e l’ha sottoposta alla misura di salvaguardia prevedente l’inedificabilità ai sensi dell’articolo 49, comma 1, delle norme tecniche di attuazione del PPR, “sino all’adeguamento del Piano urbanistico comunale al PPR”; rilevato, inoltre, che il comma 2 dello stesso articolo prevede che la zona di tutela integrale debba essere delimitata “tramite il piano urbanistico”, è evidente che la perimetrazione dell’area indicata non può essere disposta al di fuori delle procedure di adeguamento del piano urbanistico comunale al piano paesaggistico regionale.
L’articolo 2 della Legge Regionale n.13 del 4 agosto 2008 richiamato dalla delibera in oggetto, infatti, è stato modificato dall’art. 14 della L.R. n. 4 del 23 ottobre 2009, che ha eliminato il comma 7 secondo il quale “dall'approvazione del Piano paesaggistico regionale e fino all'adeguamento ad esso dei PUC, con le medesime procedure di cui ai precedenti commi” (previste per la delimitazione dei centri storici) “vengono ridefiniti i perimetri cautelari dei beni paesaggistici ed identitari”. Tralasciando la circostanza che in questo caso non si stanno ridefinendo i “perimetri cautelari” del bene vincolato, già tracciati in maniera definitiva dal pianificatore regionale, risulta evidente che - venuta meno la disposizione sopra ricordata - sulla base della normativa vigente, l’unica procedura legittima per individuare l’area di tutela integrale consiste nell’adeguamento del PUC al PPR, nel cui ambito si deve collocare l’intesa prevista dall’art. 49, comma 2, già ricordato. Ne consegue l’assoluta illegittimità della delibera della Giunta comunale la quale – dopo avere correttamente precisato in premessa che la zona deve essere “analiticamente individuata e normata […] in sede di adeguamento del PUC al PPR” – inspiegabilmente procede in senso opposto, asserendo che “per le aree comprese nel vincolo occorre valutare la compatibilità delle previsioni del PUC vigente con la disciplina dello stesso vincolo al fine di definire le relative norme di tutela integrale e condizionata”. Siamo all’assurdo giuridico: invece di adeguare il piano urbanistico al PPR, si vorrebbe, paradossalmente, adeguare il PPR al piano urbanistico. Violando l’espressa previsione dell’art. 4, comma 1, delle NTA del PPR, secondo la quale “le disposizioni del PPR sono cogenti per gli strumenti urbanistici del Comuni e sono immediatamente prevalenti sulle previsioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici”.
L’indicazione della Giunta comunale si pone in aperto contrasto, del resto, anche con l’art. 145, comma 3, del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio, norma di riforma economico sociale direttamente applicabile nel territorio regionale, come ha rilevato l’ultima sentenza del Consiglio di Stato citata in premessa, ribadendo che il vincolo paesaggistico riveste “efficacia di sovraordinazione rispetto agli strumenti urbanistici (art. 145 del Codice, che prevede la generale cogenza e l’immediata prevalenza della pianificazione paesaggistica su quella urbanistica)”. La delibera in oggetto, inoltre, dettando come linea d’indirizzo la riduzione dell’area di tutela integrale e limitando, di fatto, l’area del vincolo paesaggistico a quella del vincolo archeologico - molto più ridotta - comporta una illegittima intromissione del Comune in una materia che esula dalla sua competenza. “Secondo i principi espressi dalla Corte nella sentenza n. 182 del 5 maggio 2006” - ha, infatti, precisato il Tar Sardegna - “le decisioni operative concernenti il paesaggio” 3 non possono essere trasferite alla dimensione pianificatoria comunale” (Tar Sardegna, sentenza n. 2050, del 12.11.2007).
E questo perché “è l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che è assunta a valore imprescindibile, non derogabile neanche dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va, cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali” (Corte Costituzionale, sentenza n. 182 del 5 maggio 2006). In conclusione, dal momento che la delimitazione dell’area di tutela integrale dovrà essere effettuata “tramite il piano urbanistico” e “fino all’adeguamento dei piani urbanistici al PPR […] nelle aree è vietata qualunque edificazione o altra azione che possa comprometterne la tutela”, appare chiaro che le diposizioni previste dall’art. 49 delle N.T.A. potranno essere attuate solo in sede di adeguamento del PUC al PPR. A questo proposito è importante anche sottolineare la gravissima inadempienza dell’amministrazione comunale, in quanto dopo oltre cinque anni dall’approvazione del piano paesaggistico non ha ancora provveduto ad adeguare gli strumenti urbanistici comunali a quest’ultimo, in palese violazione di quanto disposto dall’art. 2, comma 6, della l. n. 8/2004, dall’art. 107 delle NTA del PPR e dall’art. 145, comma 5, del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio.
Oltre ai rilevati vizi di legittimità della procedura indicata per la perimetrazione delle aree di tutela, inoltre, la delibera in oggetto è fortemente censurabile anche con riferimento al contenuto. Per le ragioni sopra evidenziate e considerato, altresì, che il vincolo paesaggistico in esame è stato apposto ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. d) del codice dei beni culturali e del paesaggio, infatti, al fine di delimitare le aree di tutela integrale è indispensabile individuare la ratio della misura di protezione, seguendo gli indirizzi dettati dallo stesso piano. Secondo l’allegato 1 del PPR il valore paesaggistico dei “Beni di cui all’art. 47 delle N.A.” è dato dalla loro “integrità, unicità, irripetibilità ed elevata rilevanza percettiva, estetica, ambientale e culturale” che impone “il mantenimento delle caratteristiche, degli elementi costitutivi e delle morfologie”. In sede di approvazione del PPR, infatti, considerata l’inscindibilità tra aspetto ambientale, storico-culturale ed insediativo, con la denominazione di “aree caratterizzate da preesistenze con valenza storico-culturale”, è stata messa in luce la complessità dell’intero sistema dei colli di Tuvixeddu e Tuvumannu, al fine di preservare l’unità paesaggistica dell’insieme. Per tale motivo è stata abbandonata la definizione restrittiva utilizzata al momento dell’adozione dello stesso PPR, di “aree funerarie dal preistorico all’alto medioevo”, dovuta alla valutazione della sola necropoli punica e romana all’interno della ben più ampia zona che si stava vincolando. E questo sebbene nel corso del lavoro di acquisizione dei dati effettuato in sede di elaborazione del Piano paesaggistico regionale fosse stato confermato il rinvenimento di tombe puniche, anche a camera, lungo la via Is Maglias e nella zona di Tuvumannu ( Così A.M. COLAVITTI, C. TRONCHETTI, Guida archeologica di Cagliari, collana “Sardegna archeologica. Guide e Itinerari”, Sassari, Delfino, 2003: “Il colle era interessato dalla necropoli che scendeva a valle sul lato opposto sino ad invadere parte dell’attuale via Is Maglias” ... Il tipo di tomba più diffuso e monumentale è quello definito “a pozzo”, che letteralmente costella, traforandolo, il colle di Tuvixeddu dalla sommità sino all’attuale via Sant’Avendrace.” In modo analogo P. BERNARDINI, funzionario della Soprintendenza.).
“La necropoli - scrive l’archeologo Alfonso Stiglitz in un recente articolo pubblicato sulla prestigiosa Rivista di Studi Fenici fondata da Sabatino Moscati - si estende dalle pendici del colle in Viale Sant’Avendrace, all’area di via Montello/San Donà, fino alla sommità in via Is Maglias, alla confluenza con il viale Merello e interessando anche la salita di viale Buoncammino. Particolarmente interessante è il fatto che l’attuale via Is Maglias ricalchi esattamente un’antica strada che percorreva quella che si configura come una vallecola naturale tra le due cime del colle (Tuvixeddu a Ovest e Tuvumannu a Est), ancora perfettamente leggibile nonostante i devastanti interventi edificatori, ancora in corso, e di cava. La presenza di strutture funerarie ai lati di questa strada, sulle pendici delle due alture, con l’estensione alla salita di Buoncammino, potrebbero far propendere per una iniziale funzione di strada funeraria in età punica della via Is Maglias”. “Nell’ambito dei recenti lavori edificatori per l’ampliamento della Facoltà di Ingegneria”, prosegue l’autore, “è stato risparmiato un dado di roccia, residuo di un’antica cava. Su uno dei lati si apre una camera ipogea, conservata solo in parte, le cui caratteristiche strutturali e tecnica di lavorazione riportano alle camere funerarie puniche visibili sul versante occidentale del colle (Tuvixeddu)”
Al momento di approvazione del Piano paesaggistico, tuttavia, come si è detto, nonostante l’enorme rilevanza della necropoli punica e romana - estesa fino a Tuvumannu, si sottolinea, ben oltre il perimetro stabilito dal vincolo archeologico - si è giunti alla conclusione che fosse riduttivo considerare il complesso sistema dei colli di Tuvixeddu e Tuvumannu esclusivamente come area sepolcrale. A testimoniare l’importanza storico culturale del sistema dei colli di Tuvixeddu e Tuvumannu, infatti, soprattutto sul versante orientale, sono ancora visibili edifici, manufatti e invasi a destinazione militare, facenti parte anch’essi della riconoscibilità del sito, mentre, al di sotto e all’interno dell’edilizia circostante, nell’intera area sono presenti cavità naturali e artificiali - sovente scavate in epoca storica - con vaste grotte di ragguardevole interesse speleologico. Lo stesso insieme dei rifugi antiaerei, presente in tutta la zona, costituisce un sistema di speleologia urbana noto e documentato, a cui corrisponde un vero e proprio paesaggio sotterraneo. Rilevantissima, infine, l’attività di cava che ha accompagnato quasi tutte le epoche della storia della città, giungendo a quella contemporanea, con l’estrazione del calcare tipico dell’edilizia abitativa, inerente il toponimo del luogo. Di recente anche il valore culturale degli esiti dell’attività estrattiva è stato espressamente riconosciuto con il Decreto Ministeriale numero 81/2010.
Le stesse motivazioni, contenute nella relazione tecnica allegata al provvedimento evidenziano l'interesse “delle due aree note con la denominazione «Catino» e «Canyon», di prevalente proprietà pubblica”, mentre le tracce dell'attività industriale, assieme alla presenza dei macchinari utilizzati fin dal 1920, individuano quest’area come Soprintendenza ai Beni Archeologici della Sardegna, su Il Manifesto Sardo, 1° marzo 2008 Tuvixeddu o la memoria della città dissolta: “l’altura di Tuvixeddu, con quella vicina di Tuvumannu, interessata anch’essa dalla diffusione degli impianti funerari, delimita “verso terra” il perimetro di Karali punica” ( S. ANGIOLILLO Tuvixeddu, la necropoli occidentale di Karales, “Atti della Tavola rotonda internazionale” La necropoli antica di Karales nell’ambito mediterraneo (Cagliari, 30 novembre-1dicembre 1996), a cura dell’Associazione culturale F. Nissardi, Cagliari, Edizioni Della Torre, 2000, pag. 12. “L’area indagata si estende per quasi 67 ettari inglobando il colle di Tuvixeddu nella sua interezza e parte del Tuvumannu. I confini esterni sono individuati dalle grandi strade che circondano l’area: viale S. Avendrace a Ovest, via Montello a Nord, via Is Maglias a Est e viale Merello a Sud”. ALFONSO STIGLITZ, La necropoli punica di Cagliari. Tuvixeddu, un colle e la sua memoria, Arti Grafiche Pisano s.r.l., Cagliari 1999 pag. 24. ALFONSO STIGLITZ, Rivista di Studi Fenici fondata da Sabatino Moscati, Consiglio Nazionale delle Ricerche Istituto sulle Civiltà Italiche e del Mediterraneo Antico, XXXV, 1, 2007. 5 “un unicum di fondamentale importanza per Cagliari perché rappresenta il segno di un’attività mineraria dell'uomo, oggi scomparsa”. ).
Il Piano paesaggistico regionale, dunque, ha riconosciuto il giusto valore ad un’area di grande specificità culturale e ambientale al centro della città, concedendo la dovuta attenzione alla tutela complessiva di tutte le sue componenti. Ogni manifestazione dell’attività umana sull’areale Tuvixeddu-Tuvumannu - spazio sacro e di culto, necropoli, insediamento abitativo, zona militare, sito di estrazione del materiale lapideo con il quale si è edificata la città - ha contribuito a formare un paesaggio composito e non riassumibile in una sola parola che definisca la complessità del luogo. La molteplicità, la capacità di “rinaturalizzarsi” dopo ogni utilizzo e dopo ogni ferita, rendono il sistema dei colli ancora perfettamente identificabile persino oltre i confini stabiliti dall’espansione urbana. Per questi motivi “le aree così individuate nelle tavole del P.P.R. sono, in generale, oggetto di conservazione” e vengono consentite “esclusivamente operazioni di mantenimento delle caratteristiche morfologiche, della copertura vegetazionale, delle visuali panoramiche, delle linee di crinale, dei manufatti storico-architettonici, dei monumenti naturali e, in definitiva, delle connotazioni paesaggistiche dei luoghi, al fine di assicurare la libera fruizione del territorio da parte della collettività” (all. 1, PPR).
Appare, pertanto, evidente l’illegittimità e l’incongruità della procedura seguita dal Comune di Cagliari, che propone di limitare la zona di tutela integrale alla “superficie del bene sottoposto a vincolo ministeriale”, facendola coincidere con la sola area archeologica - già inedificabile - vanificando e rendendo di fatto inutile la stessa previsione del vincolo paesaggistico apposto con il PPR. “La ragionevolezza di questo nuovo vincolo e del conseguente suo regime ex art. 48 delle NTA” - ha, infatti, ricordato il Consiglio di Stato - si ravvisa nella circostanza che la superficie “paesisticamente vincolata è funzionale alla conservazione del contesto di giacenza del patrimonio archeologico nazionale già emerso […]. Consiglio di Stato, sentenza n. 1366, già citata. Il Collegio, con la sua decisione, ha dunque posto fine all’annosa polemica relativa al mancato ritrovamento di reperti su tutta l’area vincolata e ha fissato dei principi fondamentali nella distinzione tra vincolo culturale a seguito del riconoscimento di un interesse archeologico e vincolo paesaggistico con valenza storico-culturale. Con riferimento a quest’ultimo, ha dichiarato il giudice amministrativo, “si conferma che la sua funzione non si identifica con il vincolo archeologico di cui al d.m. 2 dicembre 1996.
Quello è naturalmente di superficie più ristretta perché, essendo finalizzato alla protezione non del paesaggio ma delle testimonianze materiali dell’antichità, postula la loro emergenza o la ragionevole certezza della loro esistenza, ancorché non ancora portate alla luce”. “Con il vincolo in questione” invece - si legge ancora nella sentenza – “è definita una tutela volta alla salvaguardia della interrelazione di insieme che si è prodotta nella storia tra le diverse testimonianze della civiltà umana e il più ampio ambito del contesto naturale”. Perché - prosegue il Supremo Collegio - “questa cura dell’interesse pubblico paesaggistico, diversamente da quello culturale-archeologico, concerne la forma del paese circostante, non le strette cose infisse o rinvenibili nel terreno con futuri scavi”. Come si vede, questi principi sono in assoluto contrasto con gli indirizzi indicati dalla giunta, compresi quelli che dispongono “l’individuazione puntuale delle aree effettivamente caratterizzate da preesistenze con valenza storico-culturale rispetto a quelle prive di tali requisiti.” 6
Il Consiglio di Stato ha ricordato anche che “per consolidata giurisprudenza la situazione materiale di compromissione della bellezza naturale che sia intervenuta ad opera di preesistenti realizzazioni, anziché impedire, maggiormente richiede che nuove costruzioni non deturpino ulteriormente l’ambito protetto […]: non è dunque contraddittoria con l’imposizione del vincolo la circostanza che, in una parte della perimetrazione, insistano di fatto realizzazioni che a loro tempo abbiano contrastato i valori che per il futuro con il PPR si intende proteggere”. La necessità di una zona di tutela integrale maggiore di quella prevista dal vincolo ministeriale, infine, appare in tutta la sua chiarezza se solo si osserva la cartografia allegata alla delibera in oggetto, laddove si nota che la superficie tutelata con vincolo archeologico diretto prospiciente la via Is Maglias, è l’unica inspiegabilmente esclusa dalla tutela archeologica indiretta, pur essendo maggiormente esposta al rischio di edificazione in quanto in caso di riduzione della protezione paesaggistica potrebbero essere realizzati i poderosi interventi edilizi – pari a oltre 400 mila metri cubi – previsti dagli accordi di programma recepiti dal piano urbanistico comunale. Con ogni evidenza, per quella superficie (fra le più critiche, vista anche l’orografia dei luoghi), non vi sarebbe possibilità alcuna di conservazione di qualità compatibili con l’integrità, la visibilità, la qualità ambientale e il decoro.
Tanto premesso, Italia Nostra CHIEDE
- al Sindaco di Cagliari e all’Assessore competente: di disporre la revoca immediata della delibera in oggetto, affetta da gravi vizi di legittimità, nonché di dare avvio al procedimento di adeguamento del piano urbanistico comunale al piano paesaggistico, come imposto dall’art. 2, comma 6, della legge n. 8/2004 e dall’art. 107 delle NTA del PPR, ponendo fine a una grave inadempienza, considerato che sono trascorsi oltre cinque anni dalla data di approvazione del piano invece dei due anni fissati come limite massimo dall’art. 145, comma 4, del codice dei Beni culturali e del Paesaggio.
- Al Presidente della Giunta Regionale e all’Assessore competente: di interrompere l’attuale procedimento di delimitazione dell’area soggetta alle norme di tutela integrale all’interno del vincolo paesaggistico in oggetto e di attivare le procedure previste dalla normativa vigente per dare immediata attuazione agli indirizzi descritti nell’allegato 1 del piano paesaggistico regionale, sottoponendo tutta la superficie dei colli di Tuvixeddu e Tuvumannu alla misura di tutela integrale;
- al Ministero e agli organi periferici sopra indicati: di opporre un fermo rifiuto alla modifica della tutela integrale predisposta dal vincolo paesaggistico attualmente in vigore, al di fuori delle procedure sopra indicate, nonché di partecipare all’intesa prevista dall’art. 49, comma 2, NTA del PPR esclusivamente all’interno del procedimento di adeguamento del piano urbanistico comunale al piano paesaggistico regionale come impone la normativa vigente; 7 Per quanto sopra esposto, inoltre, Italia Nostra, vista la Legge n° 108 del 16.03.2001, che garantisce la partecipazione delle “organizzazioni non governative che promuovono la tutela dell'ambiente e che soddisfano i requisiti prescritti dal diritto nazionale”
PROPONE FORMALE DOMANDA DI AMMISSIONE alle riunioni di valutazione tecnica, comunque denominate (Commissione Tecnica, Commissione Urbanistica, Conferenza di Servizi, Tavoli Tecnici) inerenti l’argomento in oggetto. Italia Nostra, infine, ricorda che la modifica dell’attuale regime di tutela vigente nell’area dei colli di Tuvixeddu e Tuvumannu, con le procedure e gli indirizzi indicati nella delibera in oggetto, sarebbe lesiva del giudicato - formatosi a seguito della recente sentenza del Consiglio di Stato n. 1366 del 3 marzo scorso - anche nei confronti della nostra Associazione. Italia Nostra, pertanto, in tale eventualità, si riserva fin d’ora la facoltà di agire in tutte le sedi opportune per ottenere il rispetto del giudicato segnalando, altresì, alle autorità competenti l’irragionevolezza dell’attività amministrativa della Regione che, dopo avere resistito e agito in giudizio ben cinque anni per difendere le norme di tutela dei colli di Tuvixeddu e Tuvumannu, ne dispone di fatto l’annullamento.
Cagliari, 2 febbraio 2012
